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试论人民法院司法警察职能的调整
   ---- 作者:江西省万年县人民法院 黄正光

内容提要:妨害诉讼行为,以及在诉讼期间实施违法行为,甚至涉嫌与诉讼有关的刑事犯罪行为,都将严重妨碍审判活动或对审判活动造成极坏影响。然而,对上述几种违法、犯罪行为的处理,执法主体不具有同一性。多元化、分散化的状况明显分散警力保障力量,导致了执法行为不能连贯或难以衔接,直接影响了审判效益。有关条例赋予司法警察全面承担预防、制止和惩治妨碍审判活动的职能。由于没有法律授权,司法警察除有权对防害诉讼行为有相应的处罚权外,而遇见突发事件,只能发挥劝导作用,没有强制力作保障,保障力量显得苍白无力。警力资源配置不合理,造成司法警察警力资源的闲置。在这个背景下,完全有必要对司法警察警力资源进行整合,授予司法警察有条件地行使治安处罚权,以及对涉嫌与诉讼有关的刑事案件侦查等相关职权,从而为司法警察全面履行职务提供完备的法律舞台。 
  妨害诉讼行为,以及在诉讼期间实施违法行为,甚至涉嫌与诉讼有关的刑事犯罪行为,历年来是由法院、公安机关两个不同的部门交织处理。从这样分工的效果来看,对司法活动的警务保障并不乐观,刑事案件移送不畅,一些由诉讼引起的违法行为却因法院不便处理、公安机关不愿处理而呈现边缘化。尽管人们的法制观念较以往有所提高,但笔者断言,妨害诉讼及其相关违法、甚至犯罪行为不可能在短期内根本消除,仍然离不开司法警察强有力的职能保障。囿于立法的缺陷,人民法院司法警察的法定职责却过于简单,使司法警察在落实警务保障过程中真正发挥作用的空间极其有限。观念上的障碍又使这种不协调的格局得以长期维持。在这种条件下,即使强调司法警察对诉讼活动的保障功能,远远不能满足审判实践的需要。有鉴于此,笔者建议,应当通过立法程序对司法警察警力资源进行整合,并赋予司法警察对妨害诉讼和在诉讼期间实施的违法行为的处罚权,以及对涉嫌与诉讼有关的刑事案件侦查权。 
  一、司法警察职能调整的必要性 
  (一)司法警务活动本身具有特定性 
  司法警察预防、制止和惩治妨碍审判活动的违法犯罪行为,实质是一种对妨害诉讼行为的强制排除权,具有及时性、主动性、强制性和命令性。这一点,与公安、安全、监狱等警察职权具有同一性,但警务保障活动依附性决定司法警务活动不同于一般普通警务活动,具有鲜明的专业素质和专业特征。就其执行的特定司法任务而言,需要了解民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼等相关诉讼法律知识,以及掌握一定的强制技巧,对专业知识和专业技能的要求较高。如果仍然按照传统的模式,由不同的部门分别行使相应的权力,容易导致对违法和犯罪行为认定方法和依据的异同,难以适应实际需要,不利于我国法制的统一,弊端是显而易见的。诉讼活动的性质和特点决定了司法警务保障必须把诉讼活动保障职能和社会治安管理职能相分离,重新科学地规划和设置警力保障,专业问题由对口的专业部门解决,形成一个统一完整的命令和服从体系。 
  (二)有利于集中警力保障司法活动的正常秩序 
  司法警察在保障审判、完成刑事执行、参与民事执行、采取强制措施和处置突发事件发挥的作用虽然愈来愈受到关注,但就是在审判机关或针对法官或在法官面前的违法行为或涉嫌刑事犯罪行为,执法主体却不具有同一性,导致了执法行为不能连贯或难以衔接,影响了审判活动效益。警力资源配置不合理,必然造成司法警察警力资源的浪费。强调对审判和审判机关的警务保障,就必须首先重视司法警务保障力量的统一,多元化、分散化的状况明显分散警力保障力量。因此,应当赋予一个专门的机关,由其统一行使职权,这样才有利于集中警力保障司法活动的正常秩序。 
  (三)满足日益扩大的审判实践需要 
  直接向法院起诉的自诉、公转自诉案件,控告成立与否主要而有效的方式取决于对控诉证据的收集。由于犯罪的多样性、复杂性,犯罪手段又极其隐蔽,而自诉案件的举证责任一般由被害人或其委托的律师行使“侦查权”,其指控的难度可想而知。 可见,这一制度的设计脱离了现实,使自诉制度功能形同虚设。如果刑事自诉程序引入民事诉讼证据若干规定的理念,允许受害人有条件地申请法院调查收集证据,那么,有些问题则可以迎刃而解。由于审判人员不能复合行使庭外调查权、审判权是国际通例,且所借鉴的民事证据规则并未明确或限制调查主体。据此,笔者认为,刑事自诉程序中调查收集必要的证据,可以充分利用现有的司法资源,授权由司法警察行使,发挥司法警察职能的优势,满足自诉案件审判实践的需要。 
  (四)有效地缓解公安机关侦办案件的压力 
  任何一个国家机关或组织,都不可能包揽全部社会问题的处理。资源在整个社会都是稀缺,解决问题的需求始终存在并不断增长,国家又难以提供充分的资源以支持司法的运行和发展,那么,就需要在一些国家机关之间进行分工,形成一个多渠道、多层次的社会机制共同来解决。公安机关主要承担刑事犯罪侦查和社会治安职责,但各级公安机关警力不足的矛盾仍然存在,超负荷工作现象相当严重,并普遍存在着不同程度的案件积压现象。如果把公安机关行使的部份权力,通过有条件实施分流政策,转由司法警察承担,在一定程度上可以大大地缓解公安机关这一紧张压力。 
  二、司法警察职能调整的可行性 
  (一)有现成的法警建制基础 
  司法警察是法院组成不可缺少的重要机构设置部份,有独立的、不可替代的组织建制。高级法院建立了司法警察总队,各中级人民法院和基层人民法院建立了司法警察支队和大队。司法警察队伍的发展、壮大,并普遍加强了教育培训、规范职能和警务管理,司法警察工作迈入正规化、专业化、科学化建设的轨道。各级法院司法警察机构开展了以体能训练为主的基础性工作,注重培养司法警察机智灵活应对突发事件的技能,以及办案交通、通讯、临时羁押场所等办案装备得到了充实,从整体上提高了司法警察履行职务的战斗能力。多年来,审判工作的开展、执行工作的进行、处置突发事件、惩治刑事犯罪等方面,都积累了丰富的经验,由司法警察履行保障审判工作和维护审判机关尊严的重要职责,其条件、技术手段、优势都是十分明显的。 
  (二)有可供借鉴的经验 
  建国以来,我国为维护道路交通秩序和保护森林资源,以及维护铁路运输财产安全,打击走私犯罪,先后在道路、林业、铁路和海关等部门设立交通警察、林业公安、铁路公安和海关揖私警察,纳入公安编制机构序列,实行双重领导。这些不同的警种分别在不同系统内依法独立履行警察权力。但也有建制单列的,如监狱、军队保卫部门,监狱犯罪、部队犯罪由狱警、保卫部侦查,就不属于公安序列。因此可以看出,警察建制有公安序列,也有单列的,借鉴上述警察建制的做法,对司法警察职能进行调整具有较好的参照性。司法警察是公安序列,还是单列建制,需要根据实际情况而定。但不管怎样,为维护诉讼秩序而对司法警察职能进行调整,思路、运作原理与上述警察建制大体上还是如同一辙的。 
  (三)已初步形成较为完善的诉讼处罚族系 
我国三大诉讼法都用不同篇幅列举了妨害诉讼的具体行为表现,已经囊括各种主要的妨害诉讼行为,并已形成相对完整诉讼处罚制度体系,对妨害诉讼行为实施处罚提供了法律依据。司法警察履行职务有了较为完备法律体系支撑,具备法律适用的基本条件。同时,《中华人民共和国法庭规则》和《人民法院司法警察安全检查规则》还规定了司法警察履行警卫法庭和安全检查职责时,有权收缴管制物品,对冲击法庭和拒绝安全检查且不听劝告的行为人,可以采取强制措施,这实质就是授权司法警察可以有条件地适用《中华人民共和国治安管理条例》的法律之源。 
  (四)国外法院有司法审查的先例 
世界上一些主要国家,均将强制性措施之全部或一部份纳入司法审查范围,侦查机关实施强制处分应事先取得法官的有效令状,体现了国家对人权的保障的重视。一些国家上述做法,对我国司法制度改革具有极强的参考价值。笔者认为,如果强制措施应当进行司法审查的话,那么,按照这个思维逻辑来推断,司法警察即使接受法院移送、指令或交办的侦查任务,司法任务纵然与审判密切相关,应该说没有超出强制措施事先应取得法官令状的范围,这样的设计也是符合强制处分权的行使一般应接受司法审查的国际通行做法,并与国际潮流接轨,因而不是空穴来风。 
  (五)总体上不会影响我国现阶段公检法分工布局 
  人们担心司法警察职能的调整,可能分割公安机关的侦查权。如此一来,司法警察机构会不会成为第二个公安机关?在实际生活中,公安机关并没有包揽所有案件的侦查权,检察机关、国家安全机关等部门,都不同程度拥有刑事案件侦查权,监狱、军队保卫部门也是刑事案件侦查的专门机关。正如把重大民事、民商事纠纷划归人民法院民事审判案件的受理范围,而又允许替代性纠纷解决机制分流和消化了民商事纠纷案件,并不存在根本的对立。因司法警察职能的调整把业务相对单纯的与诉讼有关的违法、犯罪行为的处理纳入司法警察职权范围,在总体上不会影响我国现阶段公检法合理的分工与布局。 
  三、司法警察职能调整的依据 
  (一)理论依据 
  按照马克思列宁主义理论观点,“警察是国家重要的专政工具之一,是武装性质的暴力机关,是维护国家安全和社会秩序的社会力量。”《中华人民共和国人民警察法》第二条第二款明确规定,“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”司法警察是人民警察系列的一个独立的警种。司法警察相应的职权是由人民警察的职能派生和演化出来的。简而言之,司法警察职能调整实质是司法警察权的科学定位,即使由司法警察统一行使对妨害诉讼及其相关违法犯罪行为相应的处罚职能,仍然是属于不同警种之间的调整,在理论上并不存在矛盾。 
  (二)法律依据 
  《人民法院司法警察暂行条例》(下称条例)开宗明义,首先把司法警察职能定位在预防、制止和惩治妨碍审判活动的违法犯罪行为的层次上,符合设立司法警察的初衷。由于对当时司法警察建制规模及其职能存在模糊的认识,《条例》全文却列举了八种职责。尤其是明确规定司法警察在法官的指令下履行职责,导致司法警察职能的边缘化、辅助化,法官与司法警察形成了事实上附属关系。司法警察职责与司法警察职能定位没有形成前后呼应立法格局,偏离了立法的原旨。虽然从《条例》设立初衷中可以看出,司法警察做好警卫、值庭和安全检查等基础性工作,配合说服劝导等教育手段,以及采取必要的强制措施,可以达到预防、制止妨害诉讼或相关违法行为的目的。如果要进一步发挥惩治诉讼犯罪行为的职能作用,那么,就必须运用严厉的刑法手段和行使相应的强制措施权力,这一点,《条例》只限于有原则规定,没有进行具体阐明或明确授权,导致司法警察这项职能的落空。显然,《条例》是存在严重缺陷的。但是,不管怎样,仍然可以说,《条例》的基本思路已经为司法警察职能的调整提供了立法的依据。 
  (三)现实基础 
  目前,妨害或影响诉讼因素有三个方面:一是妨害诉讼行为;二是扰乱审判机关秩序或由诉讼案件引发的其他违法行为;三是涉嫌与诉讼有关的刑事犯罪行为。从处理的情况来看,前一种情况较好,但后两种情况却不尽人意。在诉讼期间或审判区域,聚会、吵闹、纠斗、冲击审判大楼,封锁审判法庭和办公楼区、强行留置有关人员,事后缠讼、缠防等违法行为,虽然有些违法行为不直接构成妨害诉讼行为,但结果均对诉讼或审判权威产生极坏的影响。由于这些违法行为没有与诉讼法衔接,导致这些与诉讼密切有关的违法行为,呈边缘化。司法警察处理类似问题一般只能采取说服劝导作用,稍有不慎,制止违法行为可能成为司法警察自身的违法行为。尤其是近年来受分权制约的理念的影响,97年刑事诉讼法对妨害诉讼犯罪管辖进行了调整,但是刑事保障不力的因素仍然存在。涉嫌与诉讼有关的刑事案件移交公安机关处理环节并不畅通,公安机关消极作为或不作为,热情不高,往往需要政法委协调,法院不能管,而公安机关又不愿管。例如,拒不执行法院生效判决的案件,对于全国法院来说,应当是多发性的刑事案件,而每年立案侦查的却很少。拒不执行法院生效判决的案件原本由法院自行判决,从当时立法初衷来看,这样的调整主要是基于无控诉程序,法官自侦自判缺乏监督,导致司法专横。显然由公安侦查、检察机关起诉可以有效发挥监督职能作用。但忽视司法警察的职能作用也是一个重要因素,当时,司法警察正在组建期间,尚未形成一定规模。笔者认为,如今司法警察队伍的发展壮大,职能作用的发挥也超越了当初人们的思维境界,已经具备对司法警察进行改造的社会条件和物质基础。可以说,不同警种之间资源配置的确存在严重的不合理性,应当重新审视不同警种之间的职能调整,如果听之任之,不再进行改革的话,的确是资源上的浪费。 
  四、司法警察建制与职能重新设置 
  (一)司法警察建制 
  从警察权力属性中可以看出,司法警察行使的是国家公共权力。虽然司法警察与法院有一定的管理依附关系,并不是单纯接受指令或简单的隶属关系。这种指令关系实质是在法官亲历指证下或对在法官面前的妨害诉讼的行为人进行直接处理,体现了司法警察围绕保障审判的职能特点。司法警察应当具有自身的组织建制,在具体配置上,可以改变现有模式,最高法院设立司法警察总局,地方各级法院设立司法警察局。司法警察局为什么不参照林业公安或铁路公安管理模式纳入公安序列,而采取单列建制?有四个方面的原因:一是《中华人民共和国人民法院组织法》第四十一条第三款明确规定,人民法院可以设置专门的司法警察警种,排除了公安序列建制。二是鲜明的行业特征,有些令状是法院下达的,具有司法性质,可以避免多元化、分散化的状况出现延误或衔接不及时。三是克服公安、法院交织管理重叠体制,有利于三家分工。四是维护审判权威的需要。 
  (二)司法警察局的职能设置 
  公正、公平、正义的审判首先需要构建一个良好的诉讼环境,司良好的诉讼环境又必须依赖于司法警察发挥的至关重要的保障作用。笔者认为,可以通过立法形式,将分散的处罚规定集中起来,形成系统、专门的《中华人民共和国妨害诉讼行为处罚法》,由法律对司法警察进行授权,并进一步细化司法警察职能,从而真正达到预防、制止和惩治的保障功能。这种职能设置成本最小,不致于大量修改现行法律和调整机构,引起较大的波动。 
  1、违法行为处罚权。妨害诉讼行为,且诉讼法有规定的,适用诉讼法处理。没有规定的,如在诉讼期间、在审判机关区域或因特定的案件引起的违法行为,不听劝阻的,可以直接适用治安条例处理。司法警察权具有司法行政性质,且适用的法律绝大多数是诉讼法,具有司法终局性,不得提起行政诉讼。但仍然按原模式,可以通过复议程序纠正错误拘留,并受国家赔偿法调整。 
  2、侦查权。司法警察主要承担涉嫌与诉讼有关联的妨害司法刑事案件的侦查工作,因而具有国家公安机关的性质,可以行使宪法和法律规定的侦查、拘留、预审和执行逮逋的职权。司法警察主要管辖涉嫌妨害司法罪中与诉讼有关的刑事案件,具体包括针对审判人员人身暴力抗法、报复伤害法官或诉讼参与人的刑事案件,拒不履行法院判决裁定案件,妨害查封、扣押、冻结财产案件,经法庭质证后的伪证案件,自诉、公诉转自诉证据不够充分,需要侦查的案件等所有与诉讼密切有关的刑事案件。 
  (三)司法警察局内设机构 
  1、秩序科。主要是依法履行预防、制止和惩治妨害诉讼及其相关的违法活动,维护法庭秩序和保障审判、执行顺利进行的职能部门。职能范围包括值庭、法庭警卫,看管,安全检查,参与重大案件执行,处理庭审、执行突发事件,法院机关安全保卫,以及保护证人等基本职责。对妨害诉讼及其相关的违法行为尚不构成犯罪的一般的处罚案件,有当场裁决权,可以行使留置盘查、讯问、调查、具结悔过、收缴物品、罚款、拘传、拘留等基本职能。 
  2、执行科。依据生效法律文书或接受命令、指定或决定,按一定程序采取相应措施,保证生效法律文书或命令、指令或决定所规定的事项完成的职能部门。负责执行的法律文书是已经发生法律效力民商事案件、行政案件、刑事附带民事案件和由主级法院命令执行的部份刑事案件。票证主要是指逮捕证、拘留证、提押票、拘传票和传票,以及各业务部门或秩序科作出的拘留、罚款决定。主要职责是对妨害诉讼刑事案件犯罪嫌疑人执行逮逋,以及对妨害司诉讼有相关法违法行为人实施司法拘留,以及将被羁押的人犯或被拘传人强制提解押送到指定地点接受审判等相关警务。接受执行局移送的可能构成妨害诉讼行为的各类执行案件,执行局是单纯的执行事务局,司法警察局则是强制措施实施者,侧重点是排除执行阻碍,确保执行顺利进行,这是与执行机构的显著区别。 
  3、侦查科。对已经立案的妨害诉讼的刑事案件,全面、合理地收集、调取犯罪嫌疑人有罪或无罪、罪轻或罪重的证据材料,并予以审查、核实的职能部门。司法警察有权进行侦查、拘留、执行逮捕、预审等工作。在办理案件过程中,依照法律规定的程序、收集、审查证据、揭露、证实犯罪、查缉犯罪人,并实施必要的强制措施。统一按照公安部制定的文书格式出具和使用刑事法律文书。自诉、公转自诉案件中对犯罪嫌疑人的逮捕,由法院审委会决定,可能提起公诉的刑事案件,报同级检察院批准逮捕。 
  4、法制科。主要是对已经侦查终结移送检察机关起诉的案件,或拟对违法行为实施罚款、拘留审查、审核,并出具相关法律文书的职能部门。基本职责:负责审查实施民事强制措施法律手续,以及办理需要提请批准逮捕犯罪嫌疑人报送检察院审查批准或报审委会决定相关法律审批手续。刑事案件侦查终结后,对侦查终结刑事案件进行预审,写出起诉意见书或免于起诉意见书,连同案件材料、证据一并移送同级人民检察院。 
  五、结束语 
  司法警察不属于公安机关派驻法院系统的一种警种,是法院领导和管理的一支武装性质力量。由于同在局中,不能摆脱业务之间固有联系,自然而然,容易被理解为法院一家的“自侦自判”。进而,人们担心司法警察职权可能会暗箱演变为法院的独裁。这是司法警察职能调整所面临的最大观念上的障碍。说实话,这种担心,表面看来似乎不无道理,只稍作分析,就可以判断出这种担心是多余的。司法警务保障工作虽与法院有密切联系,但司法警察仍然是在宪法和法律范围内独立行使职权的,同样受到法律监督机关的法律监督。正如各类执行案件归口执行局执行一样,法院也没有因此丧失中立性而倍受质疑。笔者认为,司法警察职能的调整不能局限于现有的法律框架内进行调整,调整应放开思路,立足于实际,通过立法程序对司法警察进行法律授权,对于涉及到需要通过立法程序解决的问题,应当大胆予以解决,保证司法警察履行职务的法律适用问题。如果说,过去设置司法警察机构足以说明已经考虑司法任务特殊问题所在,只是没有把问题估计得严重一些和职能设计得严密一些,是一小小的进步的话,那么,现在对司法警察职能按照上述方式进行大刀阔斧的调整,则是一大历史性进步。      

作者:江西省万年县人民法院 黄正光   
 
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