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公共利益界定的理论初探
从土地征用、强制拆迁现象谈起
  作者: 谢芳荣 范慧芳  时间:2007/6/5

[摘要]公共利益是当前行政机关对公民基本权利进行克减和限制的正当依据。尽管2004年3月我国宪法修正案中增加了公共利益条款,但对于什么是公共利益、如何界定公共利益等土地征收、征用的前置性条件法律都没有明确的规定。本文通过对公共利益内涵的辨析、特性的描述,及对公共利益界定的标准进行探讨,并结合世界各国立法例提出相关的立法建议。
 [关键词]  公共利益   土地征用   强制拆迁
[Abstracts] The public interest is the current administrative organ carries on reduced and the limit right basis to the citizen basic right. Although in 2,004 broad month of our country constitutional amendment increased the public interest provision, but regarding any is the public interest, how limits the pretage condition law which land and so on public interest levies, takes over for use all not to have the explicit stipulation. This article through to the public interest connotation discrimination, the characteristic description, and carries on the discussion to the public interest limits standard, and the union various countries sets up the legal regulation to put forward the correlation legislation proposal.
[Key words] Public interest  The land takes over for use  Forces to relocate
引言
   近年来,随着我国国民经济的高速增长以及城乡一体化政策的加快实施,我国的城市化进程进入了新一轮的快速发展时期。各地轰轰烈烈地进行着城市新区开发与旧城区改造的建设,形成“园区开发”、“高尔夫”、“旧城改造”的浪潮,并由此带来了建设过程中的土地征用、强制拆迁等问题。各种关于征地、毁田、强制拆迁的事件常常见诸报端 ,而这些事件有一个共同点,就是假借“公共利益”之名进行商业拆迁,损害公民的基本财产权,或者盗用“公共利益”的名义进行“搭便车”寻租。如果任由这种行为发展下去,将不仅使公众的合法权益得不到保护,而且使政府的公共职能发生严重错位,最终将使政府陷入合法性危机。虽然2004年3月,经十届人大二次会议修改后的宪法中规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”。但对于公共利益的内涵和外延至今没有明确而具体的法律规定,在这种模糊的定义下,宪法和法律对公民的私有财产(土地、房屋等)的保护力度明显不够。因此,对公共利益的界定已成为理论和实践中迫切需要解决的一个问题。
   一、何为“公共利益”?
  (一)、公共利益的内涵及释义评说。
   公共利益是法学、政治学及社会学等学科中使用频率较高的概念之一,其内容十分丰富。仅从字面意义而言,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴,《牛津高级英汉双解词典》中,公共利益是指“公众的,与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。在这一概念中,对“公众”范围的界定应采用地域标准、人数标准或其他标准学界一直未有定论,而“利益”这一涉及主体价值判断的概念应具体包括哪些内容亦是十分不确定的。正是因为“公共”的不确定性与“利益”的不确定性,导致各学科至今未能给“公共利益”作一个明确、具体的解释。正如我国台湾学者陈新民所说的,公共利益的“最大特别之处,在于其概念内容的不确定性”。主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性” 。由于难以给公共利益下一个普遍而具体的定义,笔者认为不妨参考、借鉴、总结传统上探索公共利益的有关学说和方法,以期能从法理上归纳其共同点并对其内涵作出一个相对明确的解说。
传统上探索公共利益一般有如下几种学说或方法:
   1.公共利益“否认说”。
   功利主义代表人物边沁认为“共同体是个虚构体,由那些被认为可以说是构成其成员的个人组成。那么,共同体的利益是什么呢?是组成共同体的若干成员的利益的总和;不理解什么是个人利益,谈共同体的利益便毫无意义。” 。依他的观点,个人利益是惟一现实的利益,公共利益不过是个人利益的综合。而与此相类似,“斯堪的纳维亚法律现实主义代表人物之一,丹麦的阿尔夫•罗斯曾批评社会福利观为幻想,他否认人类社会存在其本身的需要和利益。” 
   2.公共利益“正义说”。
   这种方法将公共利益和抽象的、具体的、或理想的自然法则、正义、正当理由这一类价值标准和规范联结在一起。如,在近代启蒙思想家看来,自然法则、正义的价值标准、价值规范就是公共利益,凡是符合这些标准和规范的东西就符合公共利益,而违反这些标准和规范的东西就违反公共利益。如卢梭在谈到公意时指出,公意永远是公正的,它只着眼于公共利益——“惟有公意才能够按照国家创制的目的,即公共幸福,指导国家的各种力量;因为,如果说个别利益的对立使得社会建立成为必要,那末,就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。” 
  3.公共利益“共同利益说”。
  博登海默认为公共利益是客观存在的,它是一定范围内不特定多数人的公共利益。公共利益与“共同福利”、“共同利益(common good)”这些术语一样,“是一个不无用处的概念工具,它意味着分配和行驶个人利益时绝不可以超越外部界限,否则全体国民就会蒙受严重损害” 。
   分析上述不同的论述,我们认为公共利益“否认说”从功利主义角度对公共利益的客观性提出了质疑和反思,从有助于祛除“公共”或“集体”等这类概念所经常带有的虚幻的形而上学意义上来说是积极的。但就此否认公共利益的独立存在现实,要么将公共利益视为个人利益的简单相加,要么将公共利益归结为虚无的幻想,是与一般社会日常生活的常识相抵触的。而“正义说”实质上是把公共利益作为一种价值目标来追求,这种理论为公共利益的先在性提供了依据。但其总结过于抽象、甚至无法揭示公共利益相对确切的内涵。而公共利益“共同利益说”在界定公共利益的内涵时反其道而行,以公共利益的对立概念个人利益为立足点,将公共利益的内涵界定为“在分配和行驶个人权利时决不可以超越的外部界限”,这种界定方法值得借鉴。
   (二)、公共利益的基本特征。
   通过以上对传统探索公共利益内涵的学说和方法的借鉴与评析,笔者认为尽管由于公共利益的抽象性、动态性而使其内涵人言人殊,但仍然可以总结出公共利益内涵的一些基本要素,而这正也是公共利益所具有的基本特征。
   1.公共利益的客观性。
   正如前文所述,公共利益不是个虚构体,也不是个人利益的简单叠加,它是从个人利益中分离出来的、与公众利益密切相关的一种独立的利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的,而公共产品和公共服务是其主要的现实的表现形式。 
   2.公共利益的公共性与社会共享性。
   自从人类社会以来,公共利益就客观存在。较个体利益而言,公共利益首先是一种公众利益,受益主体具有普遍性或不特定性的特点,即具有很强的社会共享性,而不是特定的、部分人的利益。从公共产品的非竞争性和非排他性来看,一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他人对物品的消费,同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制,一般难以通过市场等私人选择机制来实现。从这个意义上来说,其具有“共有性”和“共同受益性”两个特点。
   3.公共利益的层次性。
   依据经济学,公共利益又称为公共产品,即任何个人无法排他地占有和消费的物品。然而由于公共产品和公共服务具有多样性和现实性,这使得公共利益表现出一定的层次性。从纵向上来说,公共产品它包括国际性产品、全国性产品、地方性产品和社区性产品;而从横向上来说,同一层次的公共产品也是多样化的,如基础性的公共产品、管制性的公共产品、保障性的和服务性的公共产品。由此可见公共产品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。
   二、如何界定“公共利益”?
  (一)、公共利益的界定主体。
  通过上述对公共利益的特征的分析,我们可以清楚地看到要单纯从主观的角度定清晰地界定公共利益是非常困难的。因此,需要有更多的客观性、程序性的标准来对公共利益进行界定,并且此时由谁来界定公共利益就显得尤为重要。纵观世界各国法律对公共利益的界定主体的规定不外乎有三种:第一种是是由立法机关通过立法程序来界定,具体表现在立法机关确立公共利益的概括性条款;第二种是由行政机关通过行政程序来界定,现实中大量的实务运行过程也正是由其来行使的;第三种是由司法机关综合各种情况对公共利益做出判断,一般主要是在处理具体涉及公共利益的个案。从理论和实践上来看,对于公共利益的界定,立法、行政、司法主体都无法单独有效地行使,而应由三机关相互配合、共同行使。“立法者只能对此做出概括性的规定,具体的判断标准则由行政机关来行驶。惟在出现纠纷和冲突时,法院才予介入,对两造各执的理由进行判断,确定争执的问题是否属于公共利益” 。
   (二)、公共利益的界定标准。
   公共利益抽象、不确定的特点使得人们很难给其下一个科学确切的定义,但这并不意味着不能确定公共利益的界定标准,从上述总结的公共利益的基本特征出发,我们至少可以从以下几个方面来对公共利益进行考量:
   1.比例原则。
   土地征用、拆迁必须是为了公共利益目的,但符合公共利益目的并不意味着任何土地征用行为都是正当的,国家可以随意地行使相关权力,它必须同时符合比例原则。比例原则源于德国,它具有三层涵义:一是政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的(必要性原则);二是政府采取的手段是在各种可选择的手段中对个人或组织权益有最少侵害的(妥当性原则);三是受侵害个人或组织的利益不应超过政府所要实现的公共利益(狭义比例原则) 。比例原则在于限制政府在征地过程中过于宽泛的自由裁量权,它要求政府机关在实施征地行为时,应兼顾行政目标的实现和保护相对人的利益,如果为了实现行政目标(公共利益)可能对相对人的利益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围内,使两者处于适当的比例状态。当征收、征用的目的可以通过其他代价较小的方式是现实时,则无必要征收征用。
   2.利益衡量原则。
   利益衡量原则是指依据立法上概括的公共利益标准征收(征用)后,能否给社会产生比原先由原财产人使用的“更高的”公益价值。而“更高的”公益价值并非仅指受益人数量多少的问题,而且还包括该征收(征用)之目的之“质”的问题 ,此种“质”取决于所涉及的利益较其他利益是否具有明显的价值优越性。例如,“相对于其他法益(尤其是财产性的利益),人的生命或人性尊严有较高的位阶” 。并且,即使是多数人受益,也不能建立在少数人的痛苦之上;即使多数人同意,也不能剥夺少数人的基本人权,因为公共利益具有功利性价值,而人权具有目的性价值,无论如何,公共利益的增益不能以剥夺人权或牺牲人权为代价,这是法治社会的基本原理,否则将可能导致“多数人的暴政”。换句话说,公共利益应该是对所有个体利益的整体性抽象,其体现为每一个个体利益都能得到改进,即使“帕累托改进”很难实现,至少也要恪守“卡尔多—希克斯”改进的底线。
   3.公平补偿原则。
   运用公权力追求公共利益必然会有代价,这就造成公民权利的普遍损害或特别损害。此,在寻求公共利益而不得不让少数人做出牺牲时就必须确立公平补偿的原则。正如麦迪逊所断言:政府的存在本身就是人性不可靠的说明。有权利损害必有救济,是公平正义的社会价值观的体现,也是现代法治的基本精神。只有做到公平或公正的补偿,才能使公民个人的权利损害降低到最低限度。而各国法律中对补偿的表述不一,有“公平补偿”(德国与法国)、“适当补偿”(美国)、“正当补偿”,但他们在计算补偿金额时却考虑了直接损失与间接损失,而我国宪法修正案中尽管增加了征收和征用时给予补偿的规定,但是在计算补偿金额时考虑的因素较小,结果往往给予补偿的金额很低,造成了公共利益对私人利益的侵害。
   4.正当法律程序原则。
   公共利益的确认过程应当充分融入正当法律程序之理念。因为公共利益的公共性和社会共享性要求对公共利益进行确认时必须确保每一个利益集团都有充分的话语权来表达自己的利益诉求。依据“公正程序应当包括五个方面,程序的合法性,主体的平等性,过程的公开性,决策的自治性和结果的合理性” ,我们认为有必要从以下几个方面完善公共利益的界定程序:
   首先,要建立公开的公民参与机制。以公共利益为由采取强制征收、征用等特殊行政措施,会影响到公民的基本权利,因此“必须做到决策和执行过程的公开透明,依法保障行政相对人的知情权、听政权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序性权利和民主权利的有效行驶” 。
   其次,要建立公平的补偿救济机制。公共利益的实现经常是以其他公共利益和个人权利的减损为代价的,而有权利损害必有救济,因此给予减损人以得失相当的补偿是正当的。这不仅是公平正义的社会价值观的体现,也是现代法治的基本精神。相对于“正当补偿”、“充分补偿”、“适当补偿”等提法,“公平补偿”强调的是“等值补偿”或“不低于市场价值的补偿”,它既使公民个人的权利损害降低到最低的限度,也不至于因为个人利益而阻碍公共利益的实现。
   再次,要建立完善的监督制约机制。征用权是政府所特有的一种权力,然而,“凡有权者都易于滥用权力,这是万古不易的经验。” ,并且,在现有法律体制下,对公共利益的解释实际上以成为行政机关的自由裁量的权力,根本不容他人之喙,失去监督的公共利益代表者就不代表公共利益。因此,必须对公共权力进行有效的监督制约以防其假借公共利益之名越权和滥用公共权力损害公众的合法权益。
   (三)、公共利益的界定方式
   如何依照上述原则、标准正确地界定公共利益?这是一个界定方式的问题。各国法律中均对公共利益给予界定,其表述方式可分为两种:一是概括式,即在宪法和与土地有关的法律法规中仅原则性地规定“只有处于公共利益的目的才可以行使征用权”,但对到底哪些属于公共利益的范围未加明确界定。如澳大利亚、加拿大、美国等;另一种是列举式,即在与土地征用的法律中详尽地列出那些公共利益的情况才能行使征用权,最典型的有日本、韩国、印度等国。
   三、公共利益界定的立法建议。
   结合各国的立法例,同时根据我国在土地征用实际操作过程中无限扩大自由裁量权的现状,我们认为应采取概括式与列举式并用的界定方式。在宪法中原则性地规定行使征收、征用权的前提条件是为了公共利益,同时在土地管理法等相关法律中将“公共利益”严格限定在以下几类:国防军事用地;国家政府机关及公益性事业单位用地;能源、交通用地,如道路、机场等;公共设施用地,如水、电、气等管道用地;水利、环境保护用地,如水库、防护林等;公益及福利事业用地,如公立性质的医院、学校、敬老院等;其他公认或法院裁定的公共利益用地。与此同时,设立一个排除性条款,即明确排除哪些事项不属于公共利益的范围,如一般的商业性开发、高尔夫 球场等。
结语
   总之,公共利益的概念由于具有不确定性的特征,我们无法从立法角度给出一个绝对适用的定义,但是对公共利益的基本含义、特征和大致范围进行界定应该说还是可能的,并且进一步明确这一概念的含义还是非常必要的。只有这样才能保证个人利益不受利维坦(政府)这头怪兽打着“公共利益”旗号的肆意侵犯,才能真正实现对人权的尊重和保障。正如美国历史上著名的联邦法院大法官奥利弗•温德尔•霍尔姆斯所说的,“罪犯逃之夭夭与政府的非法行为相比,罪孽要小得多。”



参考文献:
1、陈新民,德国公法学基础理论(上),[M]济南:山东人民出版社,2001年版。
2、孟德斯鸠,《论法的精神》(上册)[M]中国计划出版社2002年版。
3、李桂林,徐爱国,《分析实证主义法学》[M]武汉:武汉大学出版社2000年版。
4、[法]卢梭,《社会契约论》,商务印书馆1980年版。
5、[美]博登海默,《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999。
6、[英]边沁,《道德与立法原理导论》,时殷红译,商务印书馆2000年版。
 

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