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司法审判与司法行政的界限
  作者:董治良  时间:2015/12/31

    随着人类社会的发展,对社会事务管理的需求不断增加、升级,由社会成员按照一定方式形成的社会组织成为社会事务管理的重要主体。在国家产生以后,社会组织升级演化为各类国家机关,作为社会组织的高级形态承担着管理国家事务、指导社会事务,促进人类社会健康发展的任务。就组织性质来讲,任何组织都为实现一定功能而存在,同时为保障组织功能实现都会存在一个管理、服务、支持体系。因此就组织来讲,任何组织都存在两个系统:一是组织功能运作系统,二是组织功能运作保障系统。法院作为国家机关的一种形式,以国家审判机关的组织形式存在并组织审判活动的开展,同样存在两个系统,即司法审判系统与保障、支持、服务司法审判系统的司法行政系统。与其他机关相比,法院的特殊性在于司法审判与司法行政具有不同的组织属性、特征和运行规律,属于不同的权力结构,但两者又共存于法院这一组织体内,这就造成了法院运作既要确保主要司法功能的独立性、中立性特征,又要抑制保障司法功能恰如其分运作而不可避免的行政化特性的难题。因此,如何科学认定司法审判与司法行政的界限,合理划定司法审判与司法行政的范围,实现司法审判与司法行政的冲突与整合是克服行政化、科层化惯性侵蚀,实现让审理者裁判、由裁判者负责的,以审判为中心的司法体制改革目标,建立依法独立公正高效权威的国家审判制度的重要内容。
        一、司法权、司法审判、司法行政的概念
        司法审判与司法行政构成法院组织的两大系统。从本源来讲,司法权从国家权力体系中分化并独立出来,是司法审判与司法行政产生的基础。因此,探究司法审判与司法行政的概念必须从司法权的概念出发。
        1.司法权
        从人类社会发展来看,完整形态、独立的司法权产生于近代法治社会,是国家权力分立的结果。自法国法学家孟德斯鸠和美国政治学家汉密尔顿完整系统地提出“三权分立”学说后,① 立法权、行政权和司法权构成现代国家最为重要的三项权力,这些权力有其各自的基本特性和运行规则,并由三种不同的国家机关分别行使,已成为现代国家制度运作的基本模式,而且随着社会发展,司法权逐渐成为各种利益冲突、矛盾纠纷的裁决者,这同时也内在地塑造了司法权的中立品质和独立品格。② 在实践层面,司法权的含义随着各国的历史传统、司法体制以及社会发展状况的不同,呈现出多样性和差异性。在议行合一的国家政制中,三权实际上统一于人民代表大会,即人代会自行立法权,与“一府两院”产生于人大并对人大负责的宪制相统一,行政权、司法权统一于人大及其常委会。又比如,一些国家将司法理解为审判,司法权即为审判权,司法机关即为审判机关;另一些国家将司法理解为审判与检察,司法权即为审判权与检察权,司法机关即为审判机关与检察机关。
        2.司法审判
        普遍意义上的司法审判是指,“在当事人之间存在有关具体案件之纠纷的情况下,以当事人提起诉讼为前提,由独立的法院基于其统治权,通过一定的诉讼程序,为解决纠纷,判断何为法律并发挥保障正确适用法律的作用”。①对于我国而言,由于历史传统、国家性质、政治制度上的中国特色,司法审判遵循普遍规律的同时又具有一定的独特性,主要体现在司法审判的人民性与司法审判的社会性,要求司法审判符合人民利益和需求,满足社会公众对司法的期待和信任。
        3.司法行政
        司法行政权是辅助法院审判权行使的行政事务管理权,“司法行政权源于、服务于或辅助于法院裁判权”。② 最高人民法院蒋惠岭法官认为:“法院管理是法院的司法行政,包括审判管理、司法政务管理、司法人事管理,审判管理是那些与审判案件直接相关的事务的管理,如案件流程管理、案件质量和效率管理(绩效评估)等;司法政务管理包括为审理案件和法院的运转提供支持和服务的活动,如办公设施、经费保障、后勤事务等;司法人事管理包括法官管理、辅助人员管理、行政人员管理等。”③ 一般来说,这些行政事务在国家所确立的行政管理一般原则之下,由法院自行管理。也有学者认为:“根据法院内部组织不同部分的功能可以将其运转系统划分为审判系统、审判辅助系统和司法行政管理系统。法院审判职能的完成是其内部各个系统整体运作的结果。此处所指的审判辅助系统,即审判事务管理,司法行政管理系统则是司法政务管理、司法人事管理和裁判执行管理的综合。”④ 从近年司法改革的趋势来看,司法行政更趋向于涵括审判事务管理、司法政务管理、司法人事管理。
        二、司法审判与司法行政的界限
        论述司法审判与司法行政之界限,要从两者作为不同权力结构的差异性出发。
      (一)司法审判与司法行政的差异性
        1.活动目的不同
        司法审判的目的是解决纠纷,司法行政系统的目标是为司法审判提供支持。
        2.权威来源不同
        司法行政权威依赖于自上而下的科层体制,司法审判权威根源于依法独立作出公正的裁断。
        3.运作方式不同
        司法审判的运行具有独立性和自主性,司法结果受法律标准支配,如马克思所言,“法官除了法律,没有别的上司”。司法行政的决定必须严格遵守科层制体系中上级的指令。
        4.控制结构不同
        司法行政属于科层体制,其中的控制结构是权威等级,表现为有赖于上级的指示控制。司法审判的专业性决定了审判人员受自我施加的标准和同业集体的监督控制。⑤ 司法审判公正的关键是建立一个能够给予法官平等的充分信任的制度,使法官能够在自己的职权范围内按着司法程序大胆有效地行使司法权。⑥ 
      (二)司法审判与司法行政的关系
        如上所述,司法审判与司法行政属于不同的权力结构,差异性较为明显,但两者又共存于法院这一组织架构中,国家司法职能的实现不仅仅依靠单纯的诉讼关系与庭审构造,同时必须仰赖以行政作用为基础的内部支撑系统对外获取资源和对内配置资源。审判事务管理、司法政务管理、司法人事管理构成司法权系统不可或缺的组成部分。换言之,影响法院审判功能的因素不仅包括了法院组织法、各个诉讼法以及其它相关法律明文规定的正式的审判制度,同时还势必包括与审判有关的司法行政。⑦ 因此司法行政的科层取向与司法审判的专业取向之间的冲突和整合,成为法院内部管理理论不能回避的问题,需要把握的是:
        1.司法审判具有中心性,司法行政具有从属性,两者主次关系不同
        关于司法权的范围或法院的职能,在不同的国家、不同的法律体系下存在一定的差异性,如“许多西方国家的法院还处理一些非诉讼性的事务,如登记财产、公证结婚、检验遗嘱、处理死者遗产、颁发禁止令、执行令等各种令状,有些国家的法院还拥有向行政机关提供法律咨询意见的权力,美国等国家的法院还拥有司法审查权。① 但法院的主要职能是一致的,即审理民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼等各类诉讼案件。审判是法院的本质职能,也是法院这一组织存在的目的。因此,司法审判在法院组织系统处于中心地位,司法行政就是为司法审判服务,对司法活动而言,司法行政具有附着性和服务性,必须充分保障人民法院以审判执行为中心的各项工作职能的充分发挥,确保人民法院依法独立公正高效行使审判权。
        2.司法审判和司法行政相分离
        世界各国的政治、文化和历史传统不同,司法体制也存在差异,大致有两种类型,一是以美国、俄罗斯以及日、韩等国家为代表的法院主导下的相对独立机构对法院进行管理,一般称之为司法自治型管理模式;二是以英国、德国、澳大利亚、加拿大、法国等国家为代表的,由完全独立于法院的专门司法行政机构进行管理,一般称之为行政型管理模式。但是由于司法行政权的内涵存在共性,司法行政权的配置也遵循着相同的规律,即实现司法审判与司法行政相分离,将司法功能和行政功能相区分作为法院结构设计的逻辑基点,构建体现法官主体性和以审判活动中心的法院结构:一是区分法院审判事务和行政事务,审判事务由法定审判组织独立行使,行政事务由法院内部行政系统来完成。二是设立法官委员会作为法院管理事务决策机构,设立法院管理局作为法院管理事务执行机构,负责为法官委员会和审判组织提供支持和服务。三是在人员编制、财政上拥有独立确定、支配权,法院以法官为中心,其他人员包括法官助理、书记员、法警、行政人员等为法官提供辅助性服务;法官的职业保障受到法律保护,法官作为特殊的专业群体,其考评、监督、惩戒等是法官委员会的专有权力。“这种对法官形式上的职责与司法核心活动之间的区分看起来似乎有理,因为它能保证法官在不受行政管理措施影响下做出判决”。② 不同的是司法自治型模式下,司法审判与司法行政是内部分离,即在法院系统内部设立相对独立的司法行政管理局,负责法院行政事务的管理;行政型模式下,司法审判与司法行政是外部分离,即由作为司法行政机关的司法部负责法院的行政事务。
        3.司法行政围绕司法审判活动并保障裁判者能够独立公正审判
        司法权独立行使是世界法治国家的通行原则,大陆宪法和人民法院组织法也明确了审判权独立行使的原则,究其原因在于司法权作为判断权,唯其独立行使免受外来因素的控制和干扰,方能保证判断的正确性和公正性。司法行政作为司法审判的服务性功能必然要服从于维护司法审判独立行使的目标。如在德国,联邦和州司法部作为司法机关管理事务的决策主体,但不能干预司法活动,行政机关以向司法机关提供优质物质和人力资源为己任,以司法权独立公正行使为目标。作为获取和配置资源的法院管理主体,应当尽可能体现自治性,以保障司法独立和效率。③ 法院管理就是为法院服务,对司法活动而言,法院管理具有附着性和服务性,而不是对法院和法官活动进行控制。
        三、司法行政范围之厘定
        根据我国《宪法》、《法院组织法》规定,法院的职能就是依法公正审判案件,惩治犯罪,矫正违规,示范规则,展示法治,其载体就是法定审判组织:独任制、合议庭、审委会。司法行政应当服务、保障、支持司法公正裁判。综合比较国外法院管理模式与我国目前法院管理模式,可以看出当前关于司法行政范围的分歧主要是审判管理的定位。国外学者对司法行政范围的界定一般不包括审判管理,国内则一般把审判管理纳入司法行政范围。司法审判的性质要求法官保持中立,独立作出判断;审判管理是对法官审判的监督和控制,不可避免会损害司法审判的独立性。但囿于我国当前的法官队伍现状,地域经济、文化差别,要施行国家统一的法治,保持各地同类案件司法尺度的相对统一,对于案件的管理不可或缺,并将在司法行政中占较大比重。但要明确,审判管理是通过管理为合理分配司法自由创造条件, 使拥有司法决策权的法官能独立地作出裁判,而不是影响、控制司法审判,妨碍司法审判独立行使。具体来讲,司法行政范围包括如下几个方面:
     (一)审判事务管理权
        司法过程中的行政事务管理主要是指审判事务管理,是指法院内部负有管理职责的人员和机构依法对审判活动进行监督管理,构成审判辅助系统的基础 。①审判事务管理的对象是司法审判事务,以审判流程管理为核心,包含立案、送达、财产保全、调查取证、案件审理排期、法庭秩序维护、法庭使用协调安排、案件记录、庭前准备、审限监督、质量评查、案件归档等诸多事项的管理。审判事务管理权是司法行政权中与审判权最为密切的内容,在管理过程中必须遵循司法规律和司法权运行的属性,被视为“带有司法特性的准行政权”。② 
       (二)司法政务管理权
        司法政务管理是与司法过程密切相关的行政事务管理,主要包括经费(人员经费和公用经费,办案业务经费、业务装备经费和基础设施建设经费)预算与执行管理、财务管理、办公场所与法庭设施管理和分配、后勤保障等内容。司法政务管理是司法行政权保障性的集中体现,通过专门机关的司法政务管理活动,为司法机关和审判活动提供充足有力的财政投入和设施装备等物质资源保障,保证司法工作的正常开展。
      (三)司法人事管理权
        司法人事管理涉及到司法人员主要是指法官的选任、培训和管理(晋升、惩戒等),具体包括法官和其他人员的编制、招录、工资福利标准;法官和其他人员的晋升、调动、惩戒、业绩考评等。法官选任、惩戒是司法人事管理权的核心内容。通常法官必须首先具备相应的法律从业资格,有一定年限的法律从业经历,然后通过一定的机制(考试或者选任)正式获得法官资格,再通过遴选机制正式进入法官队伍。在这个过程中,备选法官的业务能力、工作态度、道德品质应当成为考察、遴选的主要标准。
        四、司法审判与司法行政运行机制现状分析
        我国目前的司法审判与司法行政运行机制根植于革命历史传统,带有自身鲜明的特色,很难被完全归类于行政型法院管理模式或自治型法院管理模式,随着全面依法治国的推进,当前司法审判与司法行政运行机制存在以下问题:
      (一)司法审判行政化
        当前,司法审判行政化是我国司法体制的弊端所在,也是当前我国推进司法体制改革的着力点,表现在:
        1.上下级法院之间审判管理权的行政化
        依据我国宪法和《人民法院组织法》及三大诉讼法的规定,我国设立的是四级两审终审司法体制,上下级法院就审判体制而言是法律上的监督关系,不同层级法院的审判权也具有独立性、平等性。但是实践中这种监督关系逐渐泛化,最终演变为实质上的行政隶属关系。部分法院实行的案件考评机制、错案追究机制,使得下级法院法官为避免案件判决被上级法院撤销而习惯于请示上级法院;上级法院在批复下级法院案件的请示之外,不断地向下级法院发布指示、命令,增强了上下级法院关系的行政性。
        2.院庭长审判管理权的行政化
        在法院内部司法审判行政化模式下,庭长、院长享有相应的审判管理权,这种权力不仅作用于案件,而且因权力角色的混同,也作用于审判人员的奖惩、晋升等,这种自上而下的单向控制导致案件审批权广泛存在于审判管理中,影响妨碍了审判权的依法独立行使。
        3.法官职务的行政化
        尽管1995年《中华人民共和国法官法》的实施表明,我国已经将法官区别于普通的公务员,实现不同的选任、晋升和管理制度。但是2005年《中华人民共和国公务员法》却再次将法官纳入统一的公务员管理体系,实践中我国法院的人事管理制度,基本上是与行政机关的人事制度无异,且也被纳入了国家的人事管理体系,法院每一个工作人员都套上相应的行政级别而纳入到一个等级森严的组织体系中,从现有规定来看,法官等级基本上是一种法官职务、行政职级的附随产品,带有明显的行政化特征。
     (二)司法行政外部化
        司法行政与司法审判构成完整的司法权,法治国家成功经验表明,由司法专业人员主导司法行政更有利于保障司法权的运行。我们现在的司法行政则呈现出外部化的特征,即使内部也是由非司法专业人员掌握和办理司法行政事务。
        1.法院外部人财物管理外部化
        不同于德国等行政型法院管理模式,我们并没有在法院外设立专门的司法行政机构,负责管理法院系统的行政组织、人事调动和活动经费等方面的事务,而是和其他部门一样,人、财、物分别由不同的部门管理,造成了法院管理的分散性:法院人事方面的人员编制、考试录用、职位晋升由同级政府组织人事部门管理;法院物质装备方面由同级政府发改委、规划部门、建设部门、工信部门等部门管理;法院经费方面主要由同级政府财政部门管理,审计部门监督。法院人、财、物受制于地方政府其他部门,如汉密尔顿所言,“就人类一般天性而言,对某人的生活有控制权,就等于对其意志有控制权”,① 妨碍了法院依法独立公正行使审判权。
        2.法院内部人财物管理外部化
        在法院内部,司法行政部门的关键职位都是由非法官掌握,法官对法院事务的管理处于边缘化。如司法人事管理归属于传统的政治部、人事处,作为法官主体代表的法官协会处于边缘地位,在司法体制改革之前,我们普遍未建立法官委员会负责法官选任、遴选、晋升、惩戒等核心管理事项。
        五、司法审判与司法行政的发展趋势预判
        在推进司法体制改革中,应依照司法规律处理好二者关系:法院审判功能直接实现组织目标,具有独立性、中立性;法院行政职能辅助、服务审判组织及其活动,具有受令性、服务性以及弱化的控制性。立足于国家司法改革的部署和司法审判权的独立性特点,基于司法审判权配置运行架构改革的目标,即以审判为中心,主审法官和主审合议庭责任制的推行,应当实行司法行政事务和司法审判相分离的省以下由省统管的一体化管理体制,实行法院各审级内部的审判功能和行政功能相区分的内部管理体制,实行法院人员分类管理机制。
       (一)实行司法行政事务和司法审判相分离的省以下由省统管的一体化管理体制
        在法院经费方面,借鉴国外司法行政的基本经验,应建立相对独立的司法财政制度,将法院的经费单独列入财政预算。在现行体制下,可以建立国家和省级两级财政支持体制,由最高法院编制自身以及专门法院的财政预算,经国务院财政主管部门汇总编入国家财政预算,直接上报人大审议,由全国人大批准后执行;省高院编制地方各级法院的财政预算,经省级财政主管部门汇总编入地方预算,直接上报人大审议,经人大批准后执行,由其负责分配、管理。特别需要强调,国务院和省级财政主管部门不得对财政预算方案予以减少或者改动,仅仅在形式上予以汇总 。②法院财政独立将给予法院独立审判以最直接、最有力的物质保障,为审判独立提供必要的物质基础。在法院人事管理方面,由于我国现行司法体制内上下级法院为指导和被指导关系,地方法院法官的任命权仍应当由地方各级人大行使,但是法官的编制则由省高院制定各级法院编制方案,单独提交省级人大通过,由省级组织人事和编制机构负责统一管理,非经省级人大不得变更。地方法院法官招录由省级组织人事管理机构负责统一组织。③ 
        (二)实行法院各审级内部的审判功能和行政功能相区分的内部管理体制
        法院系统完全可以通过制度安排区分行政功能和审判功能,还审判组织以独立地位,去除司法审判的行政化。建立审判权与管理权优化配置、以审判权为中心的法院内部管理结构:审判事务专属法官之职权,法院管理事务的决策权属于法官或法官集体,行政事务执行权由法院行政管理人员完成。④随着社会的发展,专业分工的细密,法院部分行政后勤管理上应该以社会化管理为主。如法院保洁、食堂、车辆等都可以选择专业的社会服务机构承担,法院安全保卫可以委托保安公司承担,值庭警戒、押解等委托武警部门承担。同时,法院管理应以信息化技术为管理的主要依托,积极充分利用信息化发展的成果,将法院管理的思路和需求通过信息化表达,并主要依托信息化技术进行管理,实现管理的规范、便捷和效率,并随着信息化技术的发展不断提升管理能力。如法院档案管理,诉讼档案的电子化、数字化运用;审判流程管理的信息化,符合条件的法院终审裁判文书在网上依法公开。
      (三)遵循司法规律,实行司法人员分类管理
       以审判职能为中心,司法人员可以大致分为:审判人员、审判辅助人员(法官助理、书记员、司法警察)、司法政务人员(办公室、人事处、行装处等部门人员)。在现代法制社会中,法官职业是法律职业中最为重要的组成部分,因而法官具有其他类型官员不可替代的特殊性。① 随着全面依法治国的推进,法官职业化将成为必然趋势。首先从理论层面考察,《法官法》和法官等级制度的实行标示了法官的特殊地位和作用已经被重视。德沃金曾指出:“法院是法律帝国的首都,法官是帝国的王侯。”②法院作为一个审判机构,其组成细胞或单元是审判人员及各类审判辅助人员,具体来讲就是法官群体。法官是法院审判职能的具体承担者 ,负责适用法律定纷止争,解决社会矛盾,是“正义的象征、公平的化身和良知的守护神”。因此,法院管理模式与制度的设计应当始终以法官为中心来进行,尊重法官主体地位。另外,“从管理对象而不是从管理的主体出发来思考组织(单位)决策,是现代组织管理学的基本方法。”③就这个意义而言,以法官为中心来设计和运作法院管理模式和体制符合现代管理学的基本规律。对法官及其主要从事与司法审判直接联系的工作人员的管理制度,其内容以司法化管理要素为主,行政化管理人员的管理制度以行政化管理要素为主;其他人员的管理制度以尊重工作特性的目标管理为主。司法职业人员尤其是法官要职业化,提高法官任职的专业性、职业性要求。司法审判管理祛除行政化,保证审判权依法独立公正行使:首先,法定审判组织(独任制、合议庭)必须具有主动独立行使审判权力的意识和能力,保证依法独立公正行使审判权;根据案件特点,确立“繁简分流”的审判原则,依法适用简易程序,由审判员独任审理,节约司法资源、提高审判效率;依法确定合议庭的审判职责,明确合议庭的权力范围,解决合议庭“合而不议”、“规则不清”、“责任不明”问题,提高合议庭决定的程序性、独立性、平等性、公开性、有效性。进一步明确应提交审判委员会讨论案件的范围,这个范围可以因法院层级的不同做出一些调整,限缩审委会案件讨论范围,将提请审委会研究案件的数量比作为承办法官考核项,鼓励法官独立办案。其次,还权于法定审判组织,废止案件审批制度。法院系统只有独任庭、合议庭和审委会三个审判组织,法官会议只有建议权,不能代替主审法官做裁判,取消庭长、专职审委会委员、副院长、院长的案件审批权;建立行政权主动介入审判权的以非法履职处理的制度。确立独立承担案件责任规则。法官独立行使职权,亦独立承担责任,因法定原因引起监督程序时,法官得接受调查,④目前海南法院已经按照司法体制改革方案要求,建立了法官遴选(惩戒)委员会,司职法官的选任、惩戒,健全法官保障制度,确保法官因失职、渎职、贪赃枉法受法纪惩过;确保法官正当履职,非因法定事由,非经法定程序,不得将法官调离、辞退或者作出免职、降级处分。
        结语
        司法审判与司法行政配置体制机制的设计和改革,必须以民族政治文化传统、法治发展水平和民众法治意识为基础,以辅助和保障司法的发展与司法权的实现为评价标准。这是司法行政权配置的基本原则和共性规律。在遵循共性规律的前提下,司法行政与司法审判的配置体制可以有多种模式选择,可以根据司法行政体制运转的效果与司法的需要而进行调整,应探索形成科学合理、既符合审判工作规律又切合法院工作实际的司法行政和司法审判配置模式。

      (作者:董治良,海南省高级人民法院党组书记、院长) 

作者: 董治良 -- 董治良,海南省高级人民法院党组书记、院长 <未经授权不得转载>

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